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受经济环境、地理位置等各种条件的限制与影响,农村集体土地确权登记颁证工作总体滞后,明晰集体土地财产权,加快推进农村集体土地确权登记颁证的工作任务十分紧迫繁重。根据《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔201160号)文件的要求,各地需加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、房屋所有权等的确权登记颁证工作。通过对农村集体土地确权登记颁证,有效解决农村集体土地权属纠纷,化解农村社会矛盾,依法确认和保障农民的土地物权,进而通过深化改革,还权赋能,最终形成“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度,切实推动农村资源向资产和资本转化,消除城乡二元结构,缩小城乡差距,实现农民增收、农业增效,为统筹城乡科学发展创造条件。

从国务院和各部门发布的针对农村集体土地确权登记颁证工作的要求来看,主要存在以下三个方面:一是摸清权属信息和空间信息,特别提到了要查清地块的面积与四至;二是建立起多方监管的档案体系;三是展开变更、注销登记和日常管理。26

借鉴古代鱼鳞图地政信息管理的思想,现代鱼鳞图通过与现代地理信息技术、遥感、全球定位系统及数据库管理技术的充分结合形成数字化地图,图上集合农村土地的空间信息和权属信息,具有工具属性、法律属性和管理属性,实现对“集体土地所有权”、“集体建设用地使用权”、“土地承包经营权”、“房屋所有权”等权属、空间信息的统一显示、统一管理,实现“多权合一、以图管地、图帐对应”的管理思想。27

根据各地土地管理部门对农村集体土地确权、登记、颁证、档案管理等业务管理要求,利用地理信息系统技术,鱼鳞图从数据采集、处理、建库、变更等一系列流程入手,通过规范制定、方案设计、组织宣传培训、组织工作机构建立、资料收集及工作底图制作、入户和实地调查、实地测量、信息平台搭建、打证制证等多个方面和步骤的实施,为实现各省、地市、区县级国土、农业、房管、水利等各部门对“多权”权属信息的信息化需求管理提供综合服务,保障了数据的完整性和统一性,实现了空间信息与权属信息的一体化管理,以及数据的灵活应用。